Высокая плотность населения Чувашской Республики, сильная степень хозяйственного освоения территории, наличие предприятий машиностроительной, электротехнической, химической промышленности, рост автотранспортного парка и сети транспортных магистралей, большой трансграничный перенос загрязняющих веществ, являются основными факторами определяющими экологическую обстановку в Чувашской Республике. Уровень обеспечения прежде всего экологической безопасности связан с неудовлетворительным состоянием технических фондов, выработкой ресурсов оборудования многих опасных объектов, нехваткой финансовых средств на проведение природоохранных мероприятий, а также и не в последнюю очередь, с несовершенством экологического законодательства. В целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития в условиях ограниченных природных ресурсов Указом Президента Чувашской Республики от 29 октября 2004 года № 118 стратегической задачей ускоренного развития промышленного потенциала Чувашской Республики определено - формирование благоприятной инновационной среды.

Чувашская Республика как субъект Российской Федерации, может развивать концептуальные положения в области обеспечения экологически безопасного и устойчивого развития только в рамках федеральной экологической политики и, главное, федеральной нормативно-правовой базы. Последние законодательные инициативы Правительства Российской Федерации существенно ограничили компетенцию регионов в области управления рациональным природопользованием и охраной окружающей среды. Эти проблемы уже неоднократно объявлялись – практическое отстранение региональных органов исполнительной власти от экологического контроля, существенное ограничение возможностей по развитию региональной нормативно-правовой базы и т.д.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ внесены изменения в законодательные акты, регулирующие отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, которые существенно ограничили полномочия субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и управления природопользованием. Закон сосредоточил все функции и полномочия в федеральных органах исполнительной власти.

С внесением изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» субъекты Федерации лишаются своих полномочий, на базе которых была построена вся природоохранная деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, которые реально обеспечивали экологическую безопасность территории. У субъектов Федерации изымаются функции экологического контроля, а с 1 января 2006 года функции экологического контроля будут переданы муниципальным образованиям, за исключением объектов федерального контроля. Рассматриваемый в настоящее время проект федерального закона № 95911-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» предусматривает отнесение к полномочиям субъекта «решение вопросов по осуществлению государственного экологического контроля». Осуществление субъектом данного полномочия предусматривается законопроектом в 2005 году самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (без субвенций из федерального бюджета).

Согласно статьи 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок проведения государственного экологического контроля не установлен, что препятствует осуществлению государственного экологического контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При отсутствии порядка осуществления государственного экологического контроля, установленного Правительством Российской Федерации, исполнение указанного выше полномочия субъекта невозможно, а полномочие «решение вопросов по осуществлению государственного экологического контроля» не дает право субъекту устанавливать такой порядок.

В свое время представителями федеральных органов в Чувашской Республике, со ссылкой на отсутствие порядка осуществления государственного экологического контроля, установленного Правительством Российской Федерации, была блокирована инициатива органа исполнительной власти Чувашской Республики по подготовке и принятию нормативно-правовых актов об утверждении временного порядка осуществления государственного экологического контроля на территории Чувашской Республики и утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на территории Чувашской Республики.

После процедуры реформирования федеральных органов власти численность федеральных инспекторов в сфере надзора за природопользованием и в сфере экологического надзора в республике не превышает 10-15 человек. Обеспечат ли федеральные органы реальный контроль за субъектами хозяйственной деятельности (в республике свыше 1300 предприятий и организаций, осуществляющих выбросы в атмосферный воздух, 37 санкционированных свалок и полигонов ТБО площадью 87,9 га и 1750 действующих несанкционированных свалок, площадью более 75 га, 216 очистных сооружений, из них биологической очистки 126)?

ФЗ «Об охране окружающей среды», вступивший в действие в 2002 установил принцип платности за негативное воздействие на окружающую среду, который требует незамедлительной разработки и принятия закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».

Плата за негативное воздействие на окружающую среду является основным, а во многих субъектах Федерации единственным источником финансирования природоохранных мероприятий и программ. При этом доля средств, поступающих в качестве указанной платы в бюджеты субъектов Федерации, составляет 80%, поэтому субъекты Федерации принимают организационные и административные меры для сбора этих платежей в полном объеме, тем более, что платежи Конституционным Судом РФ признаны имеющими неналоговый характер и не подлежат принудительному взысканию налоговыми органами (постановление от 10.12.2002 г.).

Ранее плата поступала в экологические фонды и имела целевое назначение. В ряде регионов с 2001 года практически перестали финансироваться природоохранные мероприятия, что во многом связано с ликвидацией экологических фондов и отсутствием нормативно-правового механизма в отношении реализации средств, поступающих за счет платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Представляется целесообразным восстановление вышеуказанных фондов в виде целевых бюджетных фондов, а может и принять федеральный закон о порядке создания целевого бюджетного экологического фонда субъекта Федерации и порядке использования поступающих средств от платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Сложившаяся в настоящее время ситуация для гармонизации интересов экономического развития и обеспечения экологической безопасности в российских регионах вынуждает субъектов Российской Федерации активно разрабатывать региональную экологическую политику.

В ряде субъектов Федерации разработаны и уже приняты нормативные акты по вопросам, по которым только ведется законопроектная работа в Госдуме: об обеспечении экологической безопасности, об экологическом страховании, об экологическом предпринимательстве, о защите зеленых насаждений городов и др. (По данным Минюста России, субъектами Федерации принято около 1000 законов, затрагивающих вопросы экологической безопасности и охраны окружающей среды). К сожалению, часть из них противоречит федеральному законодательству по той причине, что нет законодательной базы на уровне Федерации, и должны быть признаны утратившими силу или приведены в соответствие с федеральным законодательством (только по Чувашии более 20 нормативно-правовых акта).

То есть выход видится в формировании региональной экологической политики приоритетов, при этом определяющим моментом является конституционно закрепленное положение о допустимости самостоятельного нормативно-правового регулирования на уровне субъекта Федерации тех вопросов, которые отнесены к предметам совместного ведения и не урегулированы на федеральном уровне. Нет результатов на государственном уровне без работы на местах, успех приносит баланс между всеми уровнями власти. Как показывает опыт работы, наиболее весомые результаты в области охраны окружающей среды там, где природоохранные вопросы решаются в тесном взаимодействии всех природоохранных органов: федерального, регионального, муниципального уровней. Именно поэтому решением Государственного Совета Российской Федерации от 4 июня 2003 года рекомендовано сохранение трёхуровневой системы построения органов управления, контроля и надзора в сфере экологии и природопользования.

В формировании региональной экологической политики важную роль играет сотрудничество законодательных и исполнительных органов власти, общественных, научных и иных организаций, в том числе и федерального уровня. Необходимо обеспечить баланс интересов государства и различных институтов общества в области экологического управления, которое по своему характеру и содержанию должно быть направлено на реализацию принципа устойчивого развития, сохранение и улучшение существующего качества окружающей среды (природного капитала), не создавая при этом излишних административных препятствий для поступательного развития экономики.

Министерство природопользования Чувашской Республики активно сотрудничает с Центром экологической политики России, который в рамках подписанного в июне 2003 года Соглашения оказывает методологическую, методическую и правовую помощь Чувашии в разработке экологической политики и создания условий для перехода к устойчивому развитию.

В конце сентября 2004 г. в Чебоксарах с участием Центра экологической политики России, общественных и научных организаций Министерство природопользования Чувашской Республики провело межрегиональную конференцию «Формирование экологической политики в целях обеспечения устойчивого развития региона: проблемы и перспективы», на которой выступили ведущие специалисты в области экономики природопользования, экологического права, экологического образования, представители более 16 регионов России.

Большой интерес для практической реализации в регионах, в том числе и в Чувашии, представляют приоритеты региональной экологической политики:

- о разработке типовых проектов законов об охране окружающей среды, об экологической безопасности субъектов Федерации, типового положения о порядке осуществления экологического контроля и др;

- по внедрению региональной системы экономико-экологических индикаторов устойчивого развития регионов;

- пересмотр регионального законодательства с тем, чтобы исключить его непоследовательность и заполнить имеющиеся пробелы;

- разработка эффективной системы взаимодействия между федеральными исполнительными структурами и исполнительными органами субъектов Федерации;

- внедрение современных схем и проектов реализации экологического образования и воспитания, формирования экологической культуры.

Существенным является также реализуемое у нас в содружестве с экспертами ЦЭПР (Медведева О.Е., Корнилов А.Г.) уже в течение 2-3 лет направление экономических оценок ущерба, причиняемого различным компонентам окружающей среды. Внедрены в ряде муниципалитетов такие нормативные акты как «порядок оценки и возмещения ущерба, причиняемого зеленым насаждениям»; «порядок обращения с отходами строительства на территории муниципальных образований»; в стадии реализации находится порядок оценки и возмещения ущерба, причиняемого захламлением земель.

Практика реализации в Чувашской Республике методик оценки и возмещения ущерба различным природным компонентам (также как и реализация подобных методик в некоторых других регионах, в первую очередь в г. Москве) показывает следующее. Несмотря на то, что федеральное законодательство ограничивает компетенцию регионов в области нормативно-правового регулирования в области охраны окружающей среды, если рассматривать экологическое состояние природных компонентов в качестве экономической составляющей природно-имущественного комплекса, находящегося в распоряжении субъектов федерации и муниципальных образований, регионы имеют возможность существенного косвенного регулирования вопросов охраны окружающей среды.

Для расширения этих возможностей должны служить также индикаторы устойчивого развития, которые «фиксируют», «присваивают» качеству окружающей среды, ее экологическому состоянию экономические оценки, адекватные расходам бюджетов всех уровней. Следовательно, мы в Чувашии в целях сохранения экологического благосостояния, а также развития соответствующей нормативно-правовой базы по экономическим оценкам качества среды, будем и далее уделять большое внимание организации разработки муниципальных и региональных программ экологической направленности.

В заключение выражаем благодарность в адрес Центра экологического политики России, ряда общественных организаций Чувашской Республики за помощь, которую они оказывали и, надеюсь будут оказывать регионам в экспертной поддержке в формировании региональной экологической политики.

---

Опубликовано в бюллетене №26, 2004 г. Центра экологической политики России "На пути к устойчивому развитию России"