В Государственной Думе России готовится на рассмотрении новая редакция Водного кодекса России. Законопроект сколько скандальный, сколько и малоизвестный широкому читателю. Редакция, считая вопрос обеспечения населения питьевой водой и доступа к водным ресурсам одним из ключевых вопросов обеспечения прав человека, гарантированных Конституцией страны, берет развитие ситуации с принятием нового Водного кодекса России под свое пристальное внимание и обещает предоставить страницы газеты для всех заинтересованных сторон. Сегодня мы публикуем серию материалов по этой проблеме.

 

 

ПОЗИЦИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ РОСВОДРЕСУРСЫ

На состоявшейся встрече с депутатами Госдумы России из фракции "Единая Россия" руководитель Росводресурсы Рустэм Хамитов заявил о наличии существенных пробелов в подготовленной для рассмотрения редакции нового Водного кодекса России.

По его мнению, предложенный законопроект не гарантирует обеспечение прав простых граждан на свободный доступ к водным ресурсам и безопасность питьевого водоснабжения. В частности, существуют серьезные сомнения в том, что жители близлежащих населенных пунктов смогут получать воду и пользоваться прудом или иным обособленным водным объектом, если тот по договору передан в частную собственность. Также, Руководитель федерального агентства выразил сомнение в целесообразности ослабления административного контроля при переходе к договорным отношениям в связи с предлагаемой отменой лицензирования. По мнению Рустэма Хамитова, прежде чем рассматривать документ во втором чтении, необходимо доработать законопроект по этим и другим техническим вопросам.

 

 

 

ПОСЛЕДНЕЕ АМУРСКОЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ

Алексей КАЗАКОВ

 

Бензоловое пятно, по Амуру достигшее Хабаровска, становится неким предупреждением, заставляющим нас в корне изменить отношение к проблеме чистой воды.

В начале ноября минувше­го года в Госдуме РФ Главный санитарный врач страны Геннадий Онищенко при обсуждении вопроса о снабжении населения водой, предсказал, что XXI век будет веком войн за пресную воду. А через несколько дней, словно в подтверждение правоты его слов, случилась авария на химическом комбинате в китайской провинции Цзилинь.

Сейчас на пограничной с Китаем протоке Казакевичева построена дамба. На притоке Пемзенская завершается строительство аналогичного сооружения. Все это вместе с двухсоттон-ными запасами активированного угля способно снизить концентрацию опасных химических веществ в питьевой воде. Специалисты предупреждают, что радоваться рано. В нижнем течении Сунгури и на Амуре бензол и другие ядовитые вещества замерзли и вместе со льдом опустились на дно. Весной они оттают, и тогда начнется вторая волна борьбы с последствиями аварии. В Хабаровском крае и Еврейской автономной области запрещен вылов рыбы. И похоже, что сельским жителям, живущим на берегах Амура, придется затянуть пояса надолго. Ведь бензол концентрируется в плоти всех лососевых рыб (и не только лососевых), обитающих в Амуре. Когда они станут пригодными к употреблению, неизвестно.

Однако "новогодний подарок" из Поднебесной, грозивший возможностью превращения к концу декабря Амура во вторую Припять, не идет ни в какое сравнение с теми последствиями, которые могут возникнуть в связи с принятием новой редакции Водного кодекса. Ситуации "быть у воды и не напиться" могут возникнуть и в других регионах России.

 

О новом Водном кодексе, чистоте воды и чистоте помыслов

Недавно Совет Государственной Думы РФ, фактически уже в четвертый раз, продлил сроки представления поправок в этот документ. Причина очевидна. Чем больше депутаты вникают в суть законопроекта, принятого 22 апреля в первом чтении, тем больше сомнений вызывает у них активно обсуждаемый Водный кодекс.

В дискуссиях о новой редакции законопроекта обнаружилось две позиции. Сторонники документа считают, что все водные объекты должны быть под патронажем гражданского законодательства. Это означает, что реки и озера признаются имуществом, которое может продаваться, покупаться, закладываться и т.д.

Его противники предупреждают о том, что понятие "водный объект" и "имущество" несовместимы. С их точки зрения эта деликатная сфера должна регулироваться исключительно водным законодательством, как это предусмотрено статьей 9 Конституции России. По мнению специалистов, гражданское законодательство отличается от Водного кодекса примерно так же, как рецептурный справочник от советов народных целителей, изложенных в популярных изданиях. Позиция инициаторов законопроекта выглядит уязвимой с точки зрения мирового опыта. Например, в Законе "О реках Японии" сказано, что реки является общественной собственностью и никакой купли-продажи в отношении их не допускается. Основной правоустанавливающий документ Евросоюза в водной сфере — Европейская водная директива - вообще определяет водные ресурсы как объект национального достояния с недопустимостью ограничения доступа к ним кого бы то ни было — прим. ред. Велика вероятность того, новая редакция Водного кодекса РФ, в случае его принятия, имеет реальный шанс быть оспоренной в Конституционном суде. Но, если сторонники законопроекта все-таки одержат победу или, лучше сказать — потерпят победу, топор законодательной войны между небольшой группой собственников и подавляющей массой населения вряд ли будет зарыт.

О необходимости еще семь раз подумать, прежде чем нажимать на кнопки голосования, говорит такой факт. В нынешнем виде законопроект превращается в источник конфликтных ситуаций. В нем нет механизма управления использованием и охраной вод. То есть собственник фактически получает карт-бланш на их использование, а государство не имеет права вмешаться даже в том случае, если владелец замкнутого водного объекта пожелает превратить его во второе Аральское море.

В предлагаемом Водном кодексе не прописан как вопрос забора, так и сброса сточных вод. При изъятии из реки или озера воды в объемах, превышающих норму, неминуемо наступает их истощение и качество воды резко ухудшается. Ведь река — живой организм. Она умирает от непомерных водозаборов, как человек умирает от большой потери крови.

Процесс, что называется, пошел. Специалисты считают, что мы приблизились к критической черте истощения ресурсов подземных вод и их загрязнения в Центральном федеральном округе и на Урале.

Неуправляемый сброс сточных вод, который выгоден прежде всего предприятиям химической, металлургической и целлюлозно-бумажной промышленности, повлечет за собой превращение рек и озер — источников питьевого водоснабжения в сточные канавы и отстойники. Увы, это не страшилки. Недавно Генпрокуратура забила тревогу в связи с тем, что вредные отходы из переполненного водохранилища предприятия "Маяк" стали просачиваться в реку Тема и далее — в Тобол. Руководство Рязанской области крайне озабочено тем, что нижнее течение Оки превратилось в канализационные стоки Москвы...

Ее Величество Вода требует к себе уважения хотя бы потому, что, как утверждал еще Луи Пастер, "80% болезней мы выпиваем вместе с водой". Массовые заболевания гепатитом из-за некачественной воды в Нижнем Новгороде и Ржеве еще раз подтверждают справедливость слов известного ученого.

Перевод отношений в разряд гражданско-правовых, по существу, означает, что водопользователи освобождаются от административной ответственности за нарушения водного законодательства. Ведь договор водопользователя не является предметом Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Этот принцип повышает вероятность конфликтов на почве любительского рыболовства, купания, рекреационных мероприятий типа праздника Нептуна — одним словом, речь идет о лишении прав на общее водопользование.

Противники новой редакции Кодекса шутят, что принятие законопроекта переносит нас из века термоядерного синтеза в эпоху паровых машин. Это касается, в частности, трактовки понятия "обособленный водный объект".

Ведь природные водные объекты только на первый взгляд изолированы друг от друга. На самом деле они представляют собой единую гидравлическую систему, в которую входят поверхностные, грунтовые и другие подземные воды. Нарушение одной из частей экосистемы приведет к ее деградации в целом. На эту нелепицу уже обратил внимание Президент страны. Он попросил депутатов определить, какие поверхностные водоемы являются обособленными водными объектами.

В оборот могут быть пущены лишь искусственные водоемы, не связанные с другими поверхностными водными объектами. Например, водоемы, образовавшиеся после добычи торфа и других полезных ископаемых, пруды-копани и т.п.

Принятие закона проблематично и с экономической точки зрения. Скрытая форма сдачи в концессию водных объектов приведет к тому, что речники, моряки, гидроэнергетики, аграрники, военные, промышленники, коммунальные службы вынуждены будут платить предпринимателям немалые деньги.

 

 

 

КОММЕНТАРИЙ СПЕЦИАЛИСТОВ

 

Б.С. МАСЛОВ

проф., д.т.н., академик РАСХН, Ветеран водного хозяйства России

 

Проект новой редакции Водного кодекса РФ, который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе, — это образец безответственного отношения власти к правам и законным интересам подавляющего большинства населения страны.

Содержание этого законопроекта нацелено прежде всего на обеспечение неограниченных прав крупного бизнеса на использование водных объектов и их водных ресурсов за счет ущемления прав большинства людей на охрану здоровья и доступа их к воде.

По указанному законопроекту бизнесмены-водопользователи получают права пользования водными объектами по гражданскому договору или решению органа власти, условия пользования которыми определяют чиновник и заинтересованное лицо. Без всякой экспертизы принимаемых решений по ресурсу жизнеобеспечения!

Если учесть, что в законопроекте отсутствуют нормы по ограничению заборов воды из водных объектов (рек, озер, водохранилищ и подземных водоносных горизонтов) и сбросам в них сточных вод, то через несколько лет источники питьевого водоснабжения превратятся в сточные каналы и отстойники сточных вод, как это недавно было в США и других странах, либо водные ресурсы их будут исчерпаны. При любом сценарии пострадает население всей страны от неизбежных массовых заболеваний или недостатка качественной питьевой воды.

Поскольку условия пользования водными объектами оговариваются в договоре, его условия по действующему законодательству могут быть изменены только сторонами договора. Это означает, что население вынуждено будет безмолвствовать даже в том случае, если водопользователь будет причинять вред здоровью сотням тысяч людей или его действия направлены на истощение водных ресурсов в источнике питьевого водоснабжения.

Законопроектом предусматривается также приобретение прав пользования водными объектами в порядке передачи (переуступки) прав пользования водными объектами за плату или бесплатно. Реализация такого порядка приобретения прав пользования водными объектами приведет к дезорганизации системы государственного управления использованием и охраной водных объектов, повлечет за собой снижение качества воды в источниках водоснабжения, монополизацию в области водопользования и увеличение риска причинения вреда здоровью населения. Если учесть, что в законопроекте система органов государственного управления в области использования и охраны водных объектов не предусматривается, то хаоса в использовании и деградации источников водоснабжения не избежать!

Разработчики законопроекта очевидно не располагают информацией о состоянии водных объектов. Если бы они знали, что практически все поверхностные воды загрязнены и не могут применяться без специальной очистки, что более половины населения потребляют воду, которая не отвечает установленным нормативам, то они, без сомнения, предусмотрели бы в этом законопроекте правовые основы восстановления водных объектов. Такой пробел, равно как и указанные выше положения законопроекта, никак не согласуются с Конституцией Российской Федерации.

Законопроект по своему содержанию представляется совершенно безграмотным и крайне опасным для будущего России.

 

 

 

С.А. БОГОЛЮБОВ

проф., д.ю.н., засл. деятель науки, Д.О. СИВАКОВ, к.ю.н.

 

Основная тенденция законопроекта состоит в углублении договорных начал в области водопользования и в сокращении разрешительных механизмов, в том числе и путем отмены лицензий водопользования. Еще одна тенденция — защита частных интересов в области водопользования. Это заключается в расширении приватизации водных объектов, что, по замыслу разработчиков, позволит передать в частную собственность не только рукотворные, но и естественные водоёмы. Предполагается введение договоров вторичного водопользования, предусматривающих передачу права пользования водным объектом другому лицу.

Проект новой редакции ВК РФ неоднократно обсуждался и критиковался обще­ственностью. Нередко противники законопроекта подчёркивали узость и неполноту его положений, а также неоправ­данное сокращение природоохранных требований.

В любом случае следует учесть, что договорные отношения в области водопользования и их особенности должны регулироваться прежде всего водным законодательством, а гражданское законодательство может действовать в части, не отрегулированной водным законодательством. Таковы принципиальные положения действующего Водного кодекса, принятого в 1995 г. По нашему убеждению, их нужно сохранить и в новой редакции Кодекса.

Отметим, что именно водное законодательство нацелено на охрану водных объектов и экономное использование водных экологических систем, что вовсе не противоречит идее привлечения социально ответственного бизнеса в область водного хозяйства.

 

 

 

57-я РЕДАКЦИЯ,

Почему она не удовлетворяет требованиям общества, экономики и бизнеса

Николай МИХЕЕВ, президент Союза водопользователей.

 

1.  Организационные вопросы разработки

Разработка нового Водного кодекса длится уже около трех лет. В последние месяцы процесс работы громоздкой группы (около 50 человек) происходил практически непрерывно. Не брались за основу ранее утвержденные правительством концепции. После такой основательной "проработки" текст Водного кодекса был вынесен на первое чтение в Государственную Думу РФ. На него было по­лучено более 1500 замечаний. Обработка текста велась в том же режиме, что и составлялась. В результате на сегодня мы имеем "57-ю редакцию", с внесенными исправлениями и поправками, превышающими 50% при­нятых в первом чтении основных положений текста. Предложенный 10 января этого года текст для второго чтения показывает, что и в него необходимо вносить еще свыше 80 исправлений, более половины из которых имеют концептуальный характер.

 

2. Основные замечания к проекту Водного кодекса

Первой ошибкой является попытка перевести воду — "основу жизни всего живого на земле" — в рамки товарных отношений, игнорируя весь мировой опыт в этом вопросе. Так, недавно принятая Европейская водная директива, обязательная для всех стран ЕС, гласит: "Вода в водном объекте является не коммерческим продуктом, а скорее наследием, требующим охраны, защиты и бережного обращения".

При этом Водными кодексами или соответствующими законами почти всех стран мира (США, Япония, Канада, страны Скандинавии, Азии и Африки) постулируется принцип: речная вода не может быть субъектом частного права. Водные ресурсы рек, озер и подземных горизонтов не могут быть предметом товарных отношений. Принятие такого Кодекса не будет воспринято обществом и вызовет социальный накал, не принося никаких дивидендов для бюджета страны или граждан России, которым и принадлежит вода как общенациональный природный ресурс.

"Вода — кровь земли, а реки — кровеносные сосуды", и как по анализу крови, так и по анализу воды можно судить об общем состоянии страны и социальной направленности деятельности правительства. Непризнание этого основополагающего принципа приводит к ряду других производных ошибок Кодекса.

Среди них — исключение системы лицензирования и введение договорных отношений в распределении и использовании водных ресурсов. Общенациональным ресурсом, по Конституции России, может распоряжаться только правительство, выпуская распорядительно-административные документы. Тогда как техническим обеспечением водопользователей выделенными ресурсами, их очисткой, транспортировкой и т.п. могут заниматься структуры любых форм собственности.

Для линейных и взаимосвязанных объектов наиболее подходящим в управлении могут быть бассейновые акционерные общества или бассейновые агентства (Франция) по типу РАО "Железные дороги", вначале со 100%-ным государственным капиталом на существующую инфраструктуру и приростом в последующем капитальности инфраструктуры водного хозяйства за счет частных инвестиций и продажи акций. В этом случае становятся на места и выдаваемые лицензии на водопользова­ние органами власти, и договоры на обеспечение ресурсов с хозяйствующей структурой бассейна реки.

Второй крупной ошибкой новой редакции Водного кодекса является попытка деления собственности единых связанных между собой элементов речных систем между центром и субъектами Федерации.

Людям, разбирающимся в анатомии человека, не придет в голову при работе с кровеносной системой отделить капилляры от артерий и управлять ими из разных мест. Точно так же речные системы, которые и поставляют чистую воду, и отводят шлаки, должны иметь одного хозяина и управляться централизованно федеральным правительством и уполномоченными им органами. Собственность на реки и озера должна быть федеральной. В рамках единого государства необходимо определить принципы взаимодействия в решении одной цели — обеспечение водными ресурсами при сохранении экологической безопасности.

Разделение компетенции и работа в бассейновых советах позволит субъектам Федерации принимать большее участие в управлении речными бассейнами, что обеспечит соблюдение их экономических и социальных интересов. Что касается обособленных водных объектов, то они должны следовать за собственниками земельных участков и находиться в государственной, муниципальной или частной собственности. Предложенное в проекте Кодекса деление водных бассейнов по собственности субъектов Федерации ничего не дает субъектам, кроме Сахалина и Камчатки, ибо таких бассейнов на материке не более 1 % и они не используются, как правило, для нужд питьевого водоснабжения населения и экономики региона.

Третья ошибка — сокращение размеров водоохранных зон без всяких обоснований в 2-2,5 раза. В них будут разрешены рубки леса главного пользования, а верховые болота, питающие все крупные равнинные реки России и являющиеся средой обитания редких птиц и животных, будут отданы на откуп строителям и разработчикам недр без согласования с отвечающей за водные ресурсы службой. Все это делается в условиях прогрессирующего ухудшения качества воды и нарастания пиков паводков. Ни слова не говорится о заливных лугах — "легких речных систем", местах нереста ценных пород рыб.

Нет необходимых проработок в части страхования сооружений и сельхозугодий расположенных на паводкоопасных территориях, затраты на компенсацию и восстановительные работы по которым государству обходятся ежегодно в сумму до 40 млрд. руб.

Четвертая ошибка — настойчивое желание авторов 57-й редакции Кодекса отправить на приватизацию пруды вместе с речным стоком без всяких обременений и ограничений, что приведет к истощению воды в нижележащих участках рек, нарушению прав граждан на общее водопользование и потере государственного управления водными ресурсами. И "пруд", и "водохранилище" не имеют в Кодексе ограничений по параметрам. Таким образом, прудом можно назвать и питьевое водохранилище г. Москвы, и водохранилища на Волге и других реках.

Ангажированность авторов законопроекта просматривается и на судоходстве. Этот вид использования акваторий рек, озер и водохранилищ предполагается осуществлять без всяких разрешений и договоров. При этом всем известно, что для осуществления нормального судоходства построены плотины, подпорные шлюзы, поддерживаются повышенные уровни в водохранилищах и реках, что вызывает подтопление и размыв берегов и большие эксплуатационные затраты. Ведутся объемные строительные и эксплуатационные работы. Все эти затраты лягут на бюджет за счет социальных программ, обороны, развития передовых технологий в экономике, тогда как прибыль судоходных компаний пойдет в карман судовладельцев.

В перечисленных замечаниях отражены далеко не все проблемы водных ресурсов и водного хозяйства, "организованные" новой редакцией Водного кодекса. Потеря управляемости водными ресурсами и невозможность бороться за их улучшение всеми ветвями вла­сти и водопользователями приведет к ухудшению социальной обстановки в стране. В сложив­шейся ситуации более целесообразно пользоваться действующим Водным кодексом, сделать передышку на несколько месяцев, создать небольшую рабочую группу из специалистов в этой области и подготовить новую редакцию Кодекса.