Проблемы проектирования водоохранных зон

Природно-ресурсные ведомости

№ 13 (297) июль 2006 года

И.В.Жерелина, Н.В. Стоящева, А.А. Поляков, Институт водных и экологических проблем СО РАН,

В.И. Кормаков, Отдел водных ресурсов по Алтайскому краю Верхне-Обского БВУ, г. Барнаул

Установление ВЗ и ПЗП является одним из важнейших путей сохранения, восстановления и охраны водных объектов. Проектирование ВЗ и ПЗП – необходимый механизм определения их границ, регламента хозяйственной деятельности и системы природоохранных мероприятий, реализуемых на их территории.

В новом Водном кодексе РФ, к сожалению, не предусмотрен механизм проектирования ВЗ и ПЗП.

В нем установлены фиксированные размеры ВЗ и ПЗП, что исключает возможность их корректировки исходя из специфики водного объекта, природных и хозяйственных особенностей прибрежных территорий. Учеными доказано, что формирование водных ресурсов на водосборе, в том числе поверхностный сток с прибрежных территорий, происходит в зависимости от гидрогеологических, климатических, геоморфологических и ландшафтных условий. Существенно различается между собой проектирование ВЗ для горных и равнинных рек. В горах при каньонообразной долине реки, обрамленной параллельными цепями горных хребтов, нецелесообразно проводить широкие 500-метровые зоны, т.к. первый от реки хребет, нередко расположенный на расстоянии 100 м от уреза воды, является естественным рубежом, перехватывающим сток. В то же время, на равнинных реках с широкой заболоченной поймой 100-500-метровая граница сечет болотные комплексы, участвующие в формировании гидрологического режима реки. Заболоченные угодья, прилегающие к водному объекту, необходимо полностью включать в ВЗ, а это, в свою очередь, приводит к расширению зоны до 1-2 и более километров. Вызывает недоумение положение о том, что для болот ВЗ не устанавливаются. Например, в условиях развития нефте- и газодобычи в Западной Сибири это может привести к хищнической эксплуатации ресурсов болотных массивов и изменению гидрологических условий в бассейне Средней и Нижней Оби.

Таким образом, учет региональных особенностей, не предусмотренный в новом Водном кодексе РФ, является одной из важнейших задач проектирования ВЗ и ПЗП.

Кроме того, в рамках проекта ВЗ и ПЗП разрабатывается комплекс природоохранных мероприятий, определяются сроки, источники и объемы финансирования. Без специальной, профессиональной проработки этого вопроса, руководствуясь только содержащимися в новом проекте Водного кодекса РФ запретами, невозможно определить приоритетность видов работ, сроки и объемы необходимых капиталовложений. Следует подчеркнуть, что указанный перечень запретов не является исчерпывающим, нередко возникают нестандартные ситуации, требующие индивидуального подхода к решению проблемы, не предусмотренной законодательно. При отсутствии проектных работ будет утрачен важный механизм восстановления и улучшения экологического состояния водных объектов и их прибрежных территорий и осложнена работа по нормализации экологической обстановки в регионах.

Следует отметить, что статья о ВЗ и ПЗП в новом Водном кодексе РФ перегружена информацией. Наиболее целесообразным представляется сократить эту статью, придав ей рамочный характер (как это было в действующем Водном кодексе РФ), а необходимые изменения и дополнения внести в Постановление РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404.

В рамках существующего законодательства по проектированию ВЗ, несмотря на его определенную степень проработки, существует ряд технических сложностей, препятствующих выполнению проектных работ.

1. В российском законодательстве не урегулированы вопросы собственности на водные объекты и земельные участки в пределах прибрежных территорий. В соответствии с действующим законодательством, водные объекты России, исключая обособленные, находятся в федеральной собственности, и вопросы владения, пользования и распоряжения ими отнесены к полномочиям государственных органов власти. В то же время, согласно земельному и лесному законодательствам, участки земель и леса, непосредственно прилегающие к водным объектам, могут находиться в различных формах собственности, включая частную. Это создаёт значительные сложности при проектировании и последующем обременении земле- и лесопользователей природоохранными ограничениями, предусмотренными проектом.

2. Действующим законодательством определены минимальные нормативы ширины ВЗ и ПЗП, однако часто возникаетситуация, когда приходится сокращать их размеры, в частности, при наличии крупных дорожных магистралей и насыпей, перехватывающих сток. В этом случае часть территории, которая по законодательству должна быть отнесена к ВЗ, находится за пределами искусственных или природных рубежей, перехватывающих поверхностный сток, вне области его формирования, и ее включение в ВЗ нецелесообразно. Нередко возникает необходимость в уменьшении ВЗ с учётом исторически сложившейся застройки территории. В то же время, сокращение установленных законодательством нормативов создаёт проблемы при согласовании и утверждении проектов.

3. В действующих нормативных документах отсутствует положение о необходимости учета зон затопления при проектировании ВЗ и ПЗП, а, следовательно, нет указания и на то, какой уровень затопления следует учитывать. Как показывает практика, при проектировании ВЗ и ПЗП в обязательном порядке должны выполняться расчеты уровня затопления 1 % обеспеченности, с включением этих территорий в ВЗ. Это позволит разработать комплекс мероприятий по снижению негативного воздействия загрязненных вод, поступающих в период половодий и паводков с затапливаемых территорий в водные объекты, а также организовать защиту населенных пунктов от вредного воздействия вод.

 В Положении о ВЗ и ПЗП минимальные размеры устанавливаются по участкам рек в зависимости от их протяжённости, однако многие реки, в частности р. Обь, образуются в результате слияния двух рек. Если следовать законодательству, то, например, ширина ВЗ р. Обь, образованной слиянием pp. Бия и Катунь, менее ширины ВЗ формирующих её рек в 10 раз (ширина ВЗ до слияния — 500 м, после него — 50 м), что является нелогичным.

 В федеральном законодательстве невозможно учесть региональную специфику водных объектов. В Положении о ВЗ и ПЗП закреплено, что граница ВЗ должна быть совмещена с границей лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб. Нередко возникает ситуация, как, например, на р. Катунь (Республика Алтай, окрестности с. Чемал), когда граница защитных лесов проходит на расстоянии 2 км от уреза воды, захватывая несколько горных хребтов. Однако тем же законодательным актом предусмотрена корректировка границ ВЗ по естественным и искусственным рубежам, одними из которых являются горные хребты. Данное правовое несоответствие вызывает ряд сложных проблем при согласовании проектов — местные органы власти настаивают на заужении ВЗ, т.к. их установление препятствует развитию местных сообществ, а Заказчик — БВУ Росводресурсов — на их расширении.

Законодательством предусмотрено, что на территории населённых пунктов границы ВЗ и ПЗП выделяются в соответствии с генеральными планами застройки, однако генпланы разработаны только для крупных городов России. В сельских населённых пунктах эти планы отсутствуют, и застройка ведётся хаотично. При проектировании приходится самостоятельно составлять планы сложившейся застройки прибрежных территорий на основе современных космоснимков и GPS-съёмки, что не всегда соответствует требованиям Заказчика.

В некоторых регионах, например, в Республике Алтай, органы государственной власти своеобразно трактуют предпоследний абзац п. 3 постановления Правительства РФ № 1404: "размеры и границы ВЗ на территории городов и поселений устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами". Они считают, что при отсутствии утвержденных генеральных планов (в Республике Алтай ни на один населенный пункт нет утвержденных генеральных планов) ВЗ и ПЗП в пределах населенных пунктов проектировать и устанавливать не нужно. По этой причине ни один из разработанных проектов ВЗ и ПЗП в Республике Алтай до сих пор не утвержден.

Проблему также создает отсутствие планов отвода земельных участков в садоводческих товариществах, что приводит к самозахвату земель, нередко до уреза воды. Существующие на имеющихся планах улицы также застроены, что препятствует проведению по ним границ ВЗ и ПЗП. Например, такая ситуация возникла при проектировании ВЗ и ПЗП на р. Издревая (Новосибирская обл.), значительная часть прибрежных территорий которой отведена под садоводческие товарищества, а также на р. Обь на участке от пос. Затон до с. Рассказиха (Алтайский край).

7. Согласно Положению, корректировка границ ВЗ и ПЗП в пределах населенных пунктов должна проводиться в соответствии со сложившейся исторической застройкой и генеральными планами застройки. Однако нередко возникает ситуация, когда в исторической части города находятся обветшавшие и не представляющие исторической и культурной ценности жилые здания, хозяйственные и иные постройки, сама территория захламлена, и стоки с нее загрязняют водные объекты. Существующая процедура не предусматривает внесения изменений в генеральные планы и отведения этих территорий для перепланировки под новое строительство. Соответственно, нет возможности проведения корректировки ВЗ на этих участках с целью разрешения обустройства территории, строительства набережной и новых зданий. Как следствие, эти территории, как правило, расположенные в центре города (например, в Томске, Барнауле и др.), не только портят эстетический вид городов, но и создают реальный источник экологического неблагополучия.

8. Проектирование ВЗ и ПЗП затрудняет отсутствие современных картографических материалов. Основная часть топографических карт масштаба 1:25000 и крупнее были разработана в 70-е гг. XX в. С этого времени существенно изменилась гидрографическая сеть, границы населённых пунктов, застройка территории, а в некоторых случаях и рельеф местности. Это приводит к необходимости корректировки карт по современным космическим снимкам и на основе полевого обследования территории. В то же время, эти корректировки не всегда однозначно принимаются государственными органами власти, так как данные виды работ требуют наличия специальной лицензии.

9. Большие сложности возникают при согласовании и утверждении проектов. Ни в постановлении Правительства РФ № 1404, ни в приказе МПР России № 198 нет четкого обозначения процедуры согласования проектов ВЗ и ПЗП. В отдельных регионах, например в Республике Алтай, Кемеровской и Новосибирской областях, в качестве приложения к проектам органы государственной экологической экспертизы, ссылаясь на неутвержденный Макет проекта ВЗ и ПЗП [5], требуют предоставить акты обследования территорий и согласования со всеми землепользователями, включая мелких собственников. Нередко в пределах прибрежных территорий располагаются сотни землепользователей, как, например, на р. Бурла в Алтайском крае, и двойное согласование с ними (в начале актов обследования, а затем — мероприятий) нереально. Кроме того, землепользователи, как правило, отказываются подписывать данные акты, т.к. не хотят ставить подпись, во-первых, под собственными нарушениями, а во-вторых, согласовывать мероприятия, которые требуют значительных финансовых вложений и ранее ими не проводились.

С 2005 г. стоимость согласования и утверждения проектов БВУ включена в стоимость работ уже после заключения государственных контрактов на проектирование ВЗ и ПЗП. Стоимость согласования проектов в органах Роснедвижимости, Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Росрыбвода, Рослесхоза, а также проведение государственной экологической экспертизы в регионах различается и в среднем составляет 20—30 тыс. руб. Это создало значительные трудности, т.к. в сметной документации на проектирование эти суммы заложены не были. В случае проектов стоимостью более 200 тыс. руб. такие суммы с трудом, но можно было изыскать, а в проекте ВЗ и ПЗП, например, р. Катунь на участке от с. Майма до с. Дубровка (Республика Алтай), стоимостью 50 тыс. руб., таких средств просто не было.

10. В справочной правовой системе "ГАРАНТ" выставлен Макет проекта ВЗ и ПЗП [5], который не имеет авторства и ссылок на утверждение в органах государственной власти. Однако на него зачастую ссылаются проектировщики, а также согласующие и утверждающие органы, требуя строгого соблюдения приводимых в нем положений. По нашему мнению, это "сырой" документ, содержащий противоречивые и излишне подробные указания.

Так, в п. 4.3.6. указано, что "водоохранные знаки в пределах городов, других поселений, приусадебных и садово-огородных участков не устанавливаются". Однако именно на этих участках прибрежных территорий наблюдается наибольшее скопление населения, здесь осуществляется интенсивная хозяйственная деятельность, и в значительной степени проявляются экологические проблемы, и, следовательно, здесь необходима установка информационных и запрещающих знаков.

В п. 2.1. определено, что "чертеж проекта установления ВЗ и ПЗП .... составляется, как правило, на копии карт внутрихозяйственного землеустройства или плане землепользования в масштабе проекта внутрихозяйственного землеустройства". Как показал опыт, данные картографические материалы схематичны и в значительной степени не соответствуют топографическим картам и реальной ситуации, на них не указан рельеф и другая информация, необходимая для проектирования ВЗ и ПЗП. Практическая работа с этими картами осложнена. Кроме того, в Макете содержится большое число требуемых приложений, которые не всегда информативны, а отдельные из них дублируют друг друга.

11. В соответствии с действующим законодательством, проекты ВЗ и ПЗП должны содержать перечень природоохранных мероприятий, которые, прежде всего, направлены на нейтрализацию последствий нерациональной деятельности в пределах прибрежных территорий. Однако ими не предусмотрена возможность разработки превентивных мероприятий, в дальнейшем исключающих возникновение нежелательных экологических ситуаций. Одним из механизмов решения этой проблемы является водоохранное зонирование, методика которого разработана иркутскими учеными [6—8] и апробирована на примере оз. Байкал, pp. Голоустная и Ушаковка. Внедрение этой методики позволит в перспективе нейтрализовать или минимизировать как прямое, так и косвенное воздействие на водные объекты и их прибрежные территории.

Указанные выше законодательные и методические несогласованности и противоречия создают сложности при проектировании ВЗ и ПЗП и порождают конфликтные ситуации при утверждении проектов. Несоответствия требований приводят к тому, что придание проектам статуса нормативного акта порой длится годами.

Решение обозначенных выше проблем возможно только в результате совершенствования водного законодательства. В частности, в новом Водном кодексе РФ необходимо было сохранить положение о проектировании ВЗ и ПЗП, а не нормативном установлении их границ. Целесообразно внести коррективы в постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 с учетом замечаний и предложений проектировщиков, имеющих соответствующий опыт работы.

С целью исключения возникновения противоречий при разработке, согласовании и утверждении проектов, должны быть разработаны и законодательно утверждены четкие методические указания по проектированию ВЗ и ПЗП, а также процедура согласования и утверждения проектов.

Внесение этих и других изменений и дополнений в действующие нормативные акты позволит в должной мере обеспечить восстановление и охрану водных объектов и их прибрежных территорий.